作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师，重阳金融研究院高级研究员。本文转自11月25日“人大财税研究所”公众号。

我国1994年的分税制改革，扭转了分灶吃饭制度下中央权威下降、地方竞争失序的问题，它的历史意义是巨大的，可以说实现了活力与秩序的相对统一。它对秩序的影响主要体现在：增强国家财力、维护中央权威；它对活力的影响主要体现在：改变了地方政府发挥积极性的方向、促进统一市场建设。下面逐一进行分析。

一、分税制对秩序的影响

1.增加财政汲取能力，政府宏观调控能力大大增强

财政汲取能力是国家能力的重要基础和组成部分，“任何对国家能力的研究需要选择的基本要素，都涉及国家财政收入的来源和数量，以及国家聚集并调度这些财源的可能的弹性程度”（斯考克波，1984）。分税制改革的一个重要作用，就是改变了税收增长的激励机制，激发了各级政府征税积极性，促进了国家财政收入的迅速增长。见图1。

图1 1991-2017年全国财政收入增长率与GDP增长率比较

资料来源：《中国财政年鉴（2020）》，中国财政杂志社。

税收理论认为，在税收制度不变的前提下，税收增长取决两个因素：税收努力和征税能力。税收努力主要体现为征税人员的敬业精神这样的主观变量，征税能力主要体现为税收征管技术水平和征税人员素质这样的客观变量。分税制改革，使得中央与地方税收边界比较清楚，税收激励比较明显，中央政府和地方政府均有动力提高税收努力，并通过税收信息化建设来提高征税能力。

税收收入之所以能够在后期不断减税背景下持续增长，是因为分税制改革留下较多的税收征管提高空间。表现为：一是财政包干制下税收激励不足，客观上留下很大的税收努力和征税能力提高空间；二是1993年的税制设计中，本身就考虑到税收征收率较低的实际，在税制设计中留下很多余地，以确保未来扭转财政收入比重下滑的趋势，例如，生产型增值税自身、生产型增值税与营业税之间，存在较强的重复征税机制（高培勇，2006；吕冰洋、郭庆旺，2011）。

分税制改革以来，较强的税收激励与较大的征管空间结合在一起，促使税务部门的征税能力和税收努力不断提高，由此带动税收连年高速增长。刺激税务部门提高税收努力的形式主要有：每年各级地方政府下达税收增收计划任务（一般高于经济计划增幅2-3个百分点），税务工作强调以“组织收入为中心”，确保税收计划完成；国家税务局和地方税务局普遍加强税收稽查力量，对企业不断进行常规检查和专项检查；对超额完成税收任务的税务部门，地方政府往往给予不菲的奖励；等等。由于税收信息化建设、税务人员队伍建设、对税收努力的刺激均是长期而非短期过程，因而加强税收征管对税收增长具有长期影响也就可以理解了。

2.中央财政收入集中度上升，中央权威得到加强

分税制改革彻底扭转了中央财政收入占全国财政收入比重不断下滑局面。分税制改革前的1993年，中央财政收入占比跌到谷底，仅为22%。改革后的1994年，中央财政收入占比就上升至55.7%，之后一直维持在45%~55%的区间，中央政府牢牢地将政府间财政收入分配主动权掌握在自己手中。见图2。

图2 1991年-2019年中央财政收入和地方财政收入占国家财政收入的比重

资料来源：中经网。

中央财政收入集中度的加强，一方面有利于树立中央政府的权威，另一方面中央政府可凭借强大的财力来协调地区发展不平衡问题。目前，所有省级地方政府公共预算收入均不能满足公共预算支出需要，均需要中央政府的转移支付来弥补缺口。

二、分税制改革对活力的影响

经济活力主要来自微观经济主体的活动，政府的作用就在于顺应和支持这种活动。中国是超大型经济体，市场就如一个让各个经济体进行竞争的赛场，它越平整就越有利于经济公平竞争，也就越有利于推动资源配置达到最优。地方政府如果过多干预本地市场，那么势必破坏整体市场这个大赛场的平整，从而扭曲资源配置效率。

中央集权有利于抑制地方政府竞争所产生的负外部性作用，铲平市场这个竞争赛场上的种种障碍，让它更加平整和光滑，就是说要促进统一市场的建设。但在经济发展初级阶段，市场发育尚不成熟，整体市场建设尚难达到理想目标，此时需要调动地方政府积极性，促进局部地区的市场建设，因此地方分权又有助于发挥地方政府积极性，通过地区间经济竞争来激发经济活力。

因此，经济集权与经济分权对激发经济活力均有促进作用，其作用总结为以下两点：

经济分权：增加地方自主性，激发地方政府活力

经济集权：推动统一市场建设，激发市场活力

分税制改革，可以说较好地平衡了集权与分权的矛盾，从中找到了平衡。

第一，分权：正确引导了地方政府积极性发挥的方向

我国作为一个大国，各项事业发展不能离开地方政府积极性的发挥，但是如果制度设计不当，那么地方积极性要么发挥过度，要么发挥不足，“分灶吃饭”制度下就是过度强调激发地方积极性而产生市场分割局面。

上个世纪九十年代，正是我国开始明确建立社会主义市场经济体制时期。进入二十一世纪初，加入世贸组织后的中国经济开始迅速腾飞，经济融入全球价值分工体系中，成为举世著名的“世界工厂”，这段时期可以说是中华民族崛起的历史机遇期。在这段历史时期，需要地方政府发挥推动经济增长的积极性。

图3 1994-2015年地方税收总收入中三税占比

资料来源：历年《中国税务年鉴》，中国税务出版社。

注：2016年后我国实行营业税彻底改为增值税，营业税自此退出历史舞台。

分税制改革，给了地方政府推动经济发展的杠杆。分税制改革后，地方政府主要收入来源为营业税、企业所得税和增值税的分成收入（见图3），这三个税基有着密切关联。企业所得税和增值税的税基来自企业的利润和增加值，按税收性质划分，分别属于所得税和商品税，它们的税基属于流动性税基，税收集中在工业部门。营业税的税基分为两部分：一部分是服务业，服务业分为生产性服务业（如交通运输业）和消费性服务业（如餐饮业）；另一部分是建筑业和房地产业，在分税制运行期间，这两个行业所缴纳的营业税约占营业税总收入的一半左右。生产性服务业发展与工业生产扩张有关，消费性服务业发展与人口聚集有关，建筑业和房地产业发展与住宅和厂房建设需要增长有关，因此，分税制的设计，有利于调动地方政府发展经济的积极性。

分税制设计触发地方发展经济积极性的机制见图4。

图4 分税制对地方发展积极性的影响

第二，集权：促进了统一市场的建设

中国作为一个大型经济体，建设统一大市场最有利于市场效率的发挥。相比分灶吃饭体制，分税制通过分开中央和地方税收收入和税收管理，强化了中央统一领导，这大大促进了统一市场的建设，这是1993年十四届三中全会强调的要建立社会主义市场经济体制的重要制度支持。

（1）分税种划分央地收入，有利于消除市场分割

在我国的税收体系中，增值税是第一大主体税种，企业所得税是第二大主体税种。增值税的税基是商品增加值，企业所得税的税基是企业利润，从税收本质上看，前者对商品征税，后者对资本征税。商品和资本的流动性均很强，要发展市场经济，就不能让税收过多干预商品和资本流动，也就是说，增值税和企业所得税天然就是中央税。

分税制改革时，增值税实行中央与地方的75:25分成，企业所得税全部归地方所有。虽然这是为推动改革不得不向地方作出的利益让渡，但是中央政府毕竟将增值税的大部分收入掌握在自己手中。待制度稳定后，中央政府开始逐渐调整分税结构，1997年将外商投资企业所得税划为中央税，2002年将企业所得税和个人所得税实行央地50:50分成，2003年又实行60:40分成。

伴随着分税改革和之后调整，我国同时进行着税制改革。为统一商品市场，商品和服务税改革分为三大步：第一步，1994年取消了工商统一税和产品税，增值税成为覆盖大多数商品的税种；第二步，2009年将增值税中设备投资进项税允许抵扣，消除了对投资品重复征税问题，减少了资本品和消费税率差异；第三步，2016年营业税改增值税，减少了商品和服务业之间税收差异。

为建立统一要素市场，企业所得税改革分为两大步：第一步，分税制改革前，国营企业、集体企业、私营企业和外资企业税率不统一，为此，1994年分税制改革，统一内资企业税收政策；第二步，是2008年的两法合并，统一内外资企业所得税政策。

（2）税收征管改革，中央政府掌握税收管理主动权

税收管理制度改革也是沿着建设统一大市场的逻辑而展开。改革开放初期，为调动地方积极性，将税收管理权下放，地方政府运用税收杠杆进行激烈的税收竞争，导致严重的市场分割，进而导致资源配置扭曲。对此，税收管理制度主要经历了三次重要改革：

第一步，1994年分税制改革，将财政包干制按企业隶属关系进行税收管理改为国地税分设，中央政府将增值税、消费税管理权抓到手里，并将税收减免权、税收政策调整权集中在中央政府手中；

第二步，借2002年所得税分享改革之机，中央政府将企业所得税部分管理权上收，要求新办企业所得税由国税局管理；

第三步，2018年国地税合并，地方政府通过干预税收管理来干预经济的空间被压缩。

图5 我国分税改革和税制改革的逻辑：建设统一大市场

图5呈现了1994年以来，中央政府为构建统一大市场，在分税改革和税制改革所做的努力。

观察统一市场建设情况可以采取市场分割指标。我曾与合作者一起，从地级市层面分别测算了我国商品市场和要素市场的市场分割情况。产品市场分割的计算是基于各地级市的物价指数，我们首先计算出各城市与全国其他城市商品市场分割程度，然后分别在全国范围内、东、中、西部地区计算出城市的年均值，并绘制其变化趋势，见图6。

图6 我国地级市之间产品市场分割情况

资料来源：吕冰洋、贺颖：《迈向统一市场：基于城市数据对中国市场分割的测算与分析》，《经济理论与经济管理》，2020年第4期；吕冰洋、王雨坤、贺颖：《中国要素市场化进程：地区资本要素市场分割研究》，工作论文，2021年。

从图中可以看出，2008-2009年间全国范围的商品市场分割程度略有上升，但是整体上，2001-2015年间市场趋于整合。分地区来看，东、中、西部地区在市场一体化进程方面存在明显差距。除了2009年以外，东部城市的平均市场整合程度高于全国平均水平，中部城市的市场分割平均水平和全国平均水平接近，西部城市的市场分割平均水平最高。

资本要素市场分割测算是基于1998-2013年工业普查数据库，测算结果见图7。

图7 全国地级市之间资本要素市场分割程度

资料来源：吕冰洋、贺颖：《迈向统一市场：基于城市数据对中国市场分割的测算与分析》，《经济理论与经济管理》，2020年第4期；吕冰洋、王雨坤、贺颖：《中国要素市场化进程：地区资本要素市场分割研究》，工作论文，2021年。

可以看到，整体来看，各行业资本市场均趋于整合。与1998年相比，2013年各行业资本市场分割程度降幅处于45%－56%范围内，其中高端装备制造业、高新技术产业下降幅度尤为明显。

通过历史梳理，可以发现，我国建国后历次央地关系调整的重点，是放在财政收入分配关系上。其原因主要有两点：一是财政收入与政府间利益分配格局联系最直接，改变利益分配格局最能影响地方政府积极性和中央控制力，也就是说它对活力与秩序两方都能发挥作用；二是政府间事权划分涉及到政府间职能界定问题，涉及到“条条”与“块块”之间权力分割问题，改革难度大，改革不得不从收入端开始。

1994年后中央与地方关系的集中体现是分税制。本章对分税制改革的成因、沿革和历史意义进行总结，结论为：

第一，分税制改革的出发点有两个：一是解决“两个比重”下降问题，即提高全国财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重；二是为适应当时“建立社会主义市场经济体制”的总目标，财税体制要推动统一市场建设。

第二，分税制改革激发了经济活力。分税制与财政包干制相比，其最大的区别是前者按税种属性划分各级政府税收收入，后者是按所有制、企业隶属关系划分税收收入；前者会鼓励地方政府改善市场条件，吸引到“我这里投资”的企业，后者会鼓励地方政府办“属于自己”的企业。因此，它会淡化了政府与企业之间的联系，正确引导了地方政府积极性发挥的方向，有利于商品和要素的自由流动。

第三，分税制对经济秩序和政治秩序均产生良好影响。一是通过提高“两个比重”，增加财政汲取能力，中央政府宏观调控能力和中央权威大大增强；二是通过分税种划分央地收入和分设国地税，有利于消除市场分割，促进了统一市场的建设。

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税收取之于民，用之于民，利国利民，福泽当代。

经常听到大家在讨论，个税的起征点是5000元，还是1万元，取决于税收总额，当税收总额能够维持相应的支出，起征点自然而然就会上调，当总额不能够维持正常支出的时候，那么，讨论起征点就没有多少意义。所以，我们应该找源头，源头就是还有相当一部分的企业和个人，正还在琢磨着怎样地偷税、逃税，如果把这个口子卡紧了，将偷逃漏税的金额正常地缴纳起来，那么，我们个人的起征点自然而然也就会随着提高。

一边是这个明星，那个网红，偷税逃税的新闻满天飞；一边仍然是企业和个人找着渠道，在商量着如何的偷税逃税。我曾听到一位执法者说，所辖地域98%的企业都不敢说，自己企业的税收没有问题，一旦被稽查到了，被问询到了，就自认倒霉吧。一位执法者竟然说出这样的话，一边在查，一边继续违法，是立法的问题，还是执法的问题呢？

普法宣传，就是应该让更多的人知道税收的重要性，知法、守法。有些所谓的知法，是大概的，差不多，好像是，知道不；当守法的时候，不了解，没听过，知不道，普法不到位，不知者无罪。扯皮事情一大堆，最终的原因还是因为普法没落地，学法的环境没跟上，大多停留在表面工作。所以，普法宣传，让大家知道它的重要性，我们必须坚持到底。

对于税法普法宣传，我个人有几条建议：

针对企业，一是对于法人，或者是实际控制人，二是财务人员，应当明确他们的义务和责任，权责明确。企业的法人和财务，必须分别参加当地税务机关组织的普法讲堂，一年一度，为期两天，自主申报学习。一法人多企业，注册地和办公地不同，可以自由申报学习地点和时间，费用自理；同类型企业同一法人，可以在某一地参加普法讲堂即可；不同类型企业，宣讲的内容不同，应当另行参加学习。既然承担多家企业法人，应当知晓相应法律法规，要知法、懂法、用法。针对企业财务人员，除了要参加财务知识的学习和考核，还应当告知从业风险，依法从业，一企业一道账，不做假账，一次违规，终身失业，红线当头，明确厉害。

针对个税，一是企业从业者，应当参加定期的个税普法讲堂，获得税务机关认证的企业，可以参加企业内部组织个税普法讲堂，讲师一律由税务机关安排的人员。二是自由工作者，也应该及时地参加普法讲堂，也可以参加线上的普法讲堂，以计时为考核，每人每年度必须参加两天16小时的学习时间。

针对一些代记账财务人员，应当自主申报，对于为不同类型企业代记账的财务人员，仍然要参加不同的普法学习，对于新注册的企业，未开业、未记账，明确时限，未能按时开业记账，以空壳注销，不予留存，对于多空壳，多被注销企业的法人，明确数量，达到数量人，进入黑名单，永久不得作法人，保持工商企业的阳光和公平。对于企业法人、财务人员和个人没有及时参加学习，以税务机关以短信提醒，如仍然未能完成，将严肃处理，必须做到人人知法、懂法、守法。

对于税法，经常也会更新，及时普法非常必要，应该以税务机关等相关部门组织线下的讲堂普法，形成常规模式，关于相关的讲师团队，以税务机关人员和高校法学院的教授学者组成庞大的讲师团队，涉及的相关费用，可以适当收费，比如企业的法人、财务人员以及个人，每年度收取100-200元，也能够足以承担讲师团队的薪资和场地租赁费用，涉及讲师团队成员，也积极倡导公益授课，关于场地，周末有大量的空置校园，重新走入校园，营造再学习的环境。

我曾看过一本书，说1944年的美国，14岁的沃伦巴菲特做些小生意，赚了些钱，就懂得自主申报个税，上世纪四十年代的事件，让我深受启发，也值得我们深思。普法宣传，需要普法的环境，需要大家的努力，要做到人人知法、懂法、守法、用法，同时，要给有些人扯扯袖子，咬咬耳朵，出出汗，让那些侥幸者知道，依法守法，违者必究，这才是我们的最终目的。税收对国家的重要性不言而喻，没有国家，哪有大家。

低调的海信，被曝出了一份相当高调的数据。

近日，据青岛媒体报道，2021年海信在青岛市缴税近80亿元，对青岛税收贡献位列诸企第一。

同时，2021年在青岛市实现工业产值620亿元，占海信全国工业产值比重超过61%，更是在青岛实现工业产值最高的企业。

这组数据，或许出乎很多人的意料。要知道，海信并非青岛体量最大的企业。

这其中，要解释一个概念，“对青岛的税收贡献”，简单点说就是给青岛的税收收入。

青岛有个别央企和地方国企，纳税总额或超过海信，但在青岛的留成没有海信高。

再换一个角度分析。2021年，青岛市地方一般公共预算收入完成1368亿，增长9.1％，首次突破1300亿元。其中税收收入完成1017亿元，税收占财政收入比重为74.3％。

以此计算，海信一家企业贡献了青岛税收收入的7.8%。

大企业对于城市的重要性，体现得淋漓尽致。

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对青岛税收贡献大，首先是因为海信规模大，基数高。

2021年，海信实现营业收入1755亿元，同比增长24%，创历史新高；其中海外收入725亿元，同比增长32%。

纵观海信近10年的营收，除了2014年至2016年稍缓之外，其余年份均保持了不错的增势。与2012年相比，2021年的营收翻了一番多。

另一个原因，则是海信牢牢扎根青岛。2021年在青岛市实现工业产值620亿元，是最有力的数据支撑。

公开资料显示，除了总部，海信的全球研发中心在青岛，平度和黄岛均有规模相当大的制造基地。

虽然是一家全球化的企业，但海信始终没有“脱根”，主要要素资源都留在了青岛。

截至今天，海信制造仍占青岛制造的很大比例。

比如，位于平度市南村镇的海信家电产业园是海信在江北第一制造基地。2019年，海信平度洗衣机工厂二期落成，新增年产能210万台，累计年产能达340万台。

而且，海信仍在追加在青岛的投资，计划建设新的制造园区。

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据说，在海信内部，有一句话会被经常提起——海信生在青岛，长在青岛，要想办法为青岛做出更大贡献。

海信上下对“感情”的看重，由此可见一斑。而海信之所以能深度扎根青岛，不仅得益于“土生土长”的基因，与城市的良性互动也密不可分。这两年，海信与青岛演绎了多个互相成就的故事。

作为一家科技集团，海信早已不是传统的家电企业。其在光通信、医疗设备、智慧交通、智慧城市等先进制造和ICT技术领域均有布局，并形成了核心竞争优势。

海信在突围新业务时，青岛关键时刻的“一臂之力”，助推了新版块的快速崛起。

海信智慧交通已在全国169个城市落地，而它的第一个客户，正是青岛。可以说，在青岛的成功实践，为海信智慧交通打开了通向全国的大门。

在新技术诞生之时，关键一步是找到试验场景，否则永远不可能走出实验室。

阿里在杭州打造“城市云脑”，华为与深圳机场合作的“刷脸”通关，都与此类同。他们能在智慧领域攻城略地，都离不开所在地早期的扶持。

如此尝试，一方面让企业收获了案例，拥有了撬开市场的钥匙，短时间内实现快速成长。另一方面也让城市享受到了企业发展的红利，并提升了城市的竞争力。

在青岛的成功经验，也给了海信不少启示。

今年的山东两会上，山东省人大代表、海信集团总裁贾少谦建议，山东可以借鉴浙江、江苏等省份成熟经验，由省工信厅等牵头相关部门联合下发通知或意见，对山东省“首台（套）技术装备”明确实施政府首购制度，解决用户对自主创新的“首台（套）技术装备”不信任、不敢用、不愿用等难题。

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从海信身上，也能理解青岛这两年为何一直要抓大项目。

大项目或大企业所带来的税收、产值、就业等数据的猛增，以及对城市竞争力的拉动，无一不是城市所期盼的。

拉动就业方面，海信公布的数据显示，其在青岛本地用工人数达3万多人。

青岛2022年政府工作报告明确提出 “力争引进世界500强企业投资项目30个”，也就不足为奇了。

最近，青岛动作不少，一些龙头企业的掌舵人密集来到青岛。

5月7日，中国重汽集团党委书记、董事长，山东重工集团党委书记、董事长，潍柴集团董事长谭旭光来青岛调研，并与青岛主政者见面，表示积极对接青岛产业发展方向，深化合作交流。此前的2月份，潍柴（青岛）海洋装备制造中心项目刚在西海岸落地。

5月6日，富士康工业互联网有限公司首席执行官郑弘孟来到青岛，他说，积极向青岛布局，进一步融入青岛城市发展战略，加快整合更多产业链上下游优质资源，助力青岛加快塑造数字经济发展新优势。

如何让这些企业更好地扎根青岛，建成上下游产业链，实现真正的“本地化”，成为城市级的企业，是需要青岛认真谋划的。

近日，中国企业纳税排行榜新鲜出炉，顿时引起了很多网友的兴趣，原本很多人以为那几家互联网巨头和房地产巨头必然占据前三甲，但实际上的情况却并非如此。

以下企业就是中国企业纳税排行榜的前10名。

从这份榜单中，我们可以看出：中国烟草的纳税额达到了1.2万亿，这个数字大到令人惊讶，因为已经远远超过了第二名到第十名的纳税总额，要知道第二名也才1,000亿出头，后面的扒名都是几百亿，但是中国烟草一家就纳税超过1万亿，不比不知道，一比吓一跳。

看来抽烟的人为国家的税收做了非常大的贡献，1.2万亿已经非常接近中国的军费了，可以说，中国的国防经费就是靠这些人出的，更加让人感到不可思议的是，中国烟草从来不给自己打广告，甚至卖出的每一盒上都写着赫赫六个大字：

吸烟有害健康。

但即使是这样，中国烟草的利润还是高得非常惊人，与之相反的是，很多企业疯狂打广告，但是效果却并不明显。

这种强烈的对比，不仅凸显了中国烟民群体的庞大，更加说明了香烟的销售市场十分广阔。

相比于那几家家喻户晓的互联网巨头企业和房地产巨头，中国烟草实属非常低调了，但是没想到却是“低调的王者”，蕴藏的能量之大，几乎出乎所有人的预料。

香烟是涉及到绝大多数家庭的硬需求，利润是非常可观的，因此被国有企业所把持，看来国有企业还是非常有实力的，国有经济仍然是国民经济的支柱。

但是那些民营巨头的作用也是不容忽视的，他们提供了绝大多数的就业岗位，不仅对于拉动经济增长有非常大的贡献，而且非常有助于增强经济的活力，这种作用是不能替代的，也是不容否定的。

互联网三巨头为缔造互联网经济作出巨大贡献

只有公有制经济和非公有制经济都能健康发展，各自发挥自己的优势，才能使中国经济得到更健康的成长。

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