本报记者 陈雪波 卢志坤 北京报道

国家发展改革委近期发布的《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，再次提出推进以人为核心的新型城镇化。按照国家统计局最新数据，截至2021年底，我国常住人口的城镇化率已经达到64.7%。

“‘十三五’以来，新型城镇化取得重大进展，城镇化水平和质量大幅提升。”《“十四五”新型城镇化实施方案》中如此总结。

我国的新型城镇化积累了哪些经验成果？当下的城镇化还面临哪些亟待解决的问题？

专家告诉《中国经营报》记者，在农业人口转移、户籍制度改革，乃至城市风貌、建筑水平、城市治理等方面，我们已经取得了长足进步，但目前仍需在农业转移人口“留得住”方面投入更多的精力。另一方面，在制度壁垒消失后，农业转移人口也需要提升自身素养，以更好地融入城市生活。

城乡空间持续升级

党的十八大以来，我国的城市规模结构持续改善。到2021年末，全国城市数量已经达到691个，比2012年末增加34个。其中，地级以上城市297个，增加8个；县级市394个，增加26个。建制镇21322个，比2012年末增加1441个。

专家认为，“十四五”时期，城镇化发展面临的挑战和机遇并存。城市群一体化发展体制机制尚不健全，大中小城市发展协调性不足，超大城市规模扩张过快，部分中小城市及小城镇面临经济和人口规模减少，城市发展韧性和抗风险能力不强，城市治理能力亟待增强，城乡融合发展仍任重道远。

《“十四五”新型城镇化实施方案》中提到，应当优化城镇化空间布局和形态。提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

为何要如此重视城乡空间？南京农业大学规划院上海分院院长孙文华指出，在城镇化发展的前期，城市化快速扩张是二维的，是基于土地发展的逻辑。如今，我国空间规划划定了三条红线，城镇建设有了边界，耕地和生态有了红线，建设用地、空间有限。为此，城镇化不能依赖于土地逻辑，而是基于“空间逻辑”。空间是三维的，是存量建设的功能再造，需要通过策划和运营实现经济增值，城镇空间随着社会形态和经济形态的变化而发生变化，是动态的。

其中，县城是新型城镇化的重要载体。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，其中指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。推进以县城为重要载体的城镇化建设，对于全面推进乡村振兴、构建新型工农城乡关系、促进新型城镇化建设意义重大而深远。

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀分析表示，县城多位于城乡接合部，能够达到农民就近进城的条件；与此同时，县城是推动乡村振兴的重要支撑，乡村也能够反哺县城；另一方面，县城的历史欠账比较多，市政交通、产业、基础设施的建设都不够，公共服务的品质比较低，制约了现在的发展，所以我们要更加重视县城建设，并建设形成大中小城市同步发展的体系。

从“进城”到“留城”

2022年3月发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中第一条便要求，提高农业转移人口市民化的质量。坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，重点针对存量未落户人口深化户籍制度改革，健全常住地提供基本公共服务制度，提高农业转移人口融入城市水平。

可以采取哪些行动来提高市民化质量？2022年初就已经制定了具体方案：城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策；开展农民工补贴性培训600万人次；改造840万户老旧小区居民的居住条件，更多采用市场化方式推进大城市老旧厂区改造……诸多措施都是围绕“人”来开展的。

推进新型城镇化的“新”在哪里？就在于能够以人为核心。陈耀指出，过去的城镇化过程存在“见物不见人”的问题，只考虑到了城市空间、城市建筑，现在则会更多地考虑居民在城市中如何生活得更美好的问题。

坚持以人为核心，农业转移人口市民化的数量和质量都有了巨大飞跃。2014年以来，全国有超过1.3亿农业转移人口成为城镇居民。2021年末，常住人口城镇化率达到64.7%，比2012年末提高11.6个百分点，年均提高1.3个百分点。城镇基本公共服务覆盖范围扩大，农民工参加城镇职工基本医疗和养老保险的比例提高，随迁子女在常住地接受义务教育的要求落实，2021年90.9%的义务教育阶段随迁子女在流入地公办学校就读或享受政府购买学位服务。

“针对大龄进城人员，需要有技能培训，增加收入；新生代农民工往往接受过良好的教育，他们则需要配套的保障性住房来减轻住房压力。与此同时，还要继续缩小进城人员在户籍制度、社区生活、子女上学等方面与城市人员的差异，争取做到一视同仁，这样才是以人为核心。”陈耀提醒，现在城乡人口之间的制度差异已经越来越小，农业转移人口也要提升自身融入城市的能力，特别是年纪较大的人员，也需要培养在城市里生活的习惯，这些方面同样是很重要的。

孙文华进一步指出，我国已提出“共同富裕”，新型城镇化需要就近转移就业，实现经济要素在城乡之间双向流动。当前，存在地区收入差异、城乡收入差异及公共服务差异，土地财政不该是地区发展的主要动力，应当以“消费”增长为主要方向，在金税四期后通过税收调节收入差距问题，并以科技手段创造消费空间，通过城乡融合发展缩小城乡收入差距。

扩大内需的重要支撑

“推进新型城镇化对扩大内需的作用是显而易见的。”陈耀表示，城镇化带动投资需求，老旧小区改造、住宅建设、商业建设、县城医院的建设，都是能带动投资的。另一方面，人口集聚进城，也是能带来巨大消费需求的。

《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》中提到，城镇化是扩大内需的重要支撑，要把扩大内需战略和新型城镇化战略有序衔接起来，使之成为经济发展的重要推动力。具体包括推进农业转移人口市民化、培育城市群和都市圈等方面。

中国宏观经济研究院发布的研究报告显示，在一般情形下，城镇化率每提升1个百分点，将直接带动人均资本存量增加1.3%；城镇化率进入60%之后，每提升1个百分点，直接带动人均资本存量增加至3.5%，此带动效应约为城镇化率50%至60%阶段（只有1.7%）的2倍多。

在带动投资的同时，城乡环境的改善更是能实实在在地提升居民生活质量。2019～2021年，全国累计开工改造城镇老旧小区11.5万个，惠及居民超过2000万户。改造后的老旧小区，居住环境更美丽，公共服务更完善，社区关系更和谐，美好社区底色凸显。

但新型城镇化对内需的带动作用远不止于此。中国（海南）改革发展研究院副院长、研究员张飞指出，从我国的实际情况看，城镇居民在物质型消费基本饱和后，逐步成为引领教育、医疗、养老、文化、信息、旅游等服务型消费需求增长的主力军。也就是说，伴随城镇化进程加快，居民消费结构由物质消费为主向服务消费为主升级的趋势日益明显。

“我国正处在消费结构升级的关键时期，城镇化不仅拉动消费规模的增长，而且促进消费结构升级。”张飞预计，到2025年，我国居民人均服务型支出占人均消费支出比重将由2021年的44.2%提升至约50%，开始进入服务型消费新时代。

今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。推进以县城为重要载体的城镇化建设，对于全面推进乡村振兴、构建新型工农城乡关系、促进新型城镇化建设意义重大而深远。

县级城市承载着我国城乡发展的多项重要功能

至2021年底，我国县域常住人口7.4亿人，占全国人口总量的52%；县城及县级市的城区人口合计2.5亿人，占全国城镇常住人口的27.5%。当前阶段，县级城市承载着我国城乡发展的多项重要功能。

县城是进一步提高我国城镇化水平的着力点。2021年底我国常住人口城镇化率已达到64.7%，但户籍人口城镇化率仅46.7%，两组数据的差距来自农民工就业与户籍的分离。推进以县城为重要载体的城镇化建设，有利于促进农民工就近城镇化，实现“可进可退”，即“进”可从事非农产业，“退”可回归农业产业，甚至可以实现两方面兼顾。农村居民对本地区县级城市环境更熟悉，定居县城能够更快融入城市生活。当前，多数农民工在城市就业的地点不稳定，他们中绝大多数不仅不会在城市购买住房，而且会尽力压缩生活物品方面的消费，以防止搬家带来的不便和浪费。如果县城的城镇化建设有了显著提升，就会有大量农民工定居县城，由于居住和就业稳定，他们中绝大多数会买房、买车、买各类生活用品，从而释放出巨大消费潜力。因此，推进以县城为重要载体的就地就近城镇化，应是我国进一步提高城镇化水平的主要着力点，也是我国扩大内需的潜力所在。

县城是返乡农民工的主要定居地。近年来，我国农民工老龄化速度在加快。2021年我国2.93亿农民工的平均年龄为41.7岁，比2015年提高3.1岁；50岁以上农民工数量占比达到27.3%，比2015年增长近10个百分点。农民工主要从事重体力劳动，年龄超过50岁时非农就业机会将会大幅减少，进而面临居住地选择问题。定居县城能够满足绝大多数农民工购房、就业、照顾家庭、教育子女的需求，生活质量和幸福感较高，因此成为绝大多数农民工返乡后的选择。从统计数据看，近几年选择在本地就近就业的中老年农民工比例明显增加，2021年本地农民工平均年龄46.0岁，而外出农民工平均年龄仅36.8岁，本地农民工数量比2015年增长了11%，同期外出农民工的数量仅增长1.8%。特别是“80后”农民工，绝大多数选择留在县城从事非农产业；少数人返乡从事种植养殖业，并主要选择就业在农村、居住在县城的模式。

县城是三次产业融合发展的落脚点。为补齐现代化建设中的“三农”短板，提高农业的经济效益、增加农民的收入，我国大力倡导农业与二、三产业融合发展。发展农产品加工业能够解决鲜活农产品保存问题，减少农业的市场风险。如果农民能够通过农民专业合作社、农村集体经济组织等组织参与到农产品加工环节，还可以获得加工业环节的部分收益，从而增加经济收入，因此，发展农产品加工业被认为是实现一、二产业融合发展的主要路径。县城一端连接农产品生产基地，另一端连接消费市场，有利于聚集劳动力、资金、技术等生产要素，是发展农产品加工业最适合的区域，是一、二产业融合发展的重要落脚点。县城也是发展休闲农业、乡村旅游服务业的重要供应地，比如景点周边的县城往往都是乡村旅游住宿、餐饮服务的重要供应地。以休闲农业与乡村旅游业的发展带动农产品的销售，已成为我国农业与第三产业融合发展的重要途径。

县城是当前我国释放经济活力的重点区域。我国幅员辽阔，各地区具有不同的发展优势，众多县级城市的经济类型丰富多样，这使得县域经济具有很强的发展活力。位于城市群和都市圈范围内或周边的县城，可以借助地理位置优势承接大城市的人口、产业和功能，享受到大城市发展的正外部效应，在大城市的市场拉动作用下不断释放自身经济活力。具备先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能的县城，可以借助自身特色产业优势发展特色经济，通过差异化竞争释放发展活力。位于农产品主产区内的县城，可以成为农产品加工业集聚区，重点吸纳县域内农业转移人口，为服务“三农”提供有效支撑，并在产业融合发展的过程中不断释放发展活力。位于重点生态功能区内的县城，能够承接生态超载地区的人口转移，发展绿色生态产业，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供有力支撑，在实现绿色发展的过程中不断释放发展活力。

推进以县城为重要载体的城镇化建设的着力点

推进以县城为重要载体的城镇化建设，要坚持以人为核心的新型城镇化理念，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城发展的短板弱项，提升县城发展质量。

一体化规划县级城市和乡村建设，通过两轮驱动实现城乡融合发展。一方面，立足本地区资源区位条件、环境承载能力、产业基础、功能定位，一体化规划县城与乡村建设，包括城市区域规划、城乡建设规划、产业发展规划等，明确城乡整体发展思路。另一方面，完善乡村人居环境建设，满足老年农民更愿意在乡村居住的需求。促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，统筹城乡路网和交通系统建设，鼓励发展城乡联动建设项目，推进建设乡村旅游路产业路；统筹城乡排水防涝设施建设，逐步推动市政供水供气供热向城郊村延伸。加强县城与乡村一体化规划，实现城乡基础设施功能互补、环境共建，最大限度实现城乡资源共享。

推动县城建设全面提档升级，提高县城的综合承载能力。推进环境卫生设施提级扩能，建立严格的农产品卫生监测体系，整治城市环境卫生死角，实施城乡统筹的污水收集处理和生活垃圾分类处理设施，补齐县级城市公共卫生短板。推进市政公用设施提档升级，完善养老院、幼儿园等公共服务设施，健全全民健康保障、全民健身、智慧广电公共服务工程，提升县城公共服务配套设施质量。推进公共服务设施提标扩面，统筹城乡教育、医疗服务建设，加快城乡教育、医疗联合发展，以满足县城人口对就业、居住、教育、医疗等各类服务的需求，提高县城综合承载能力。

以发展二、三产业为重点，引导社会资本参与县域经济发展。县城的发展和乡村振兴都离不开社会资本的支持。与乡村相比，县城能够聚集更多现代生产要素，提供更加便利的发展条件，对社会资本的吸引力更强，更有利于推进三次产业融合发展。为吸引更多更好的社会资本，县城和乡村都要加大力气优化营商环境，引导和支持各类市场主体参与三次产业的发展。一方面引导他们下乡建立绿色优质农产品生产基地，另一方面支持引导工商资本和金融资本参与县级二、三产业发展。以农产品加工业和服务业为产业发展重点，建设城乡联结的冷链物流设施，让县城成为承载城乡要素跨界配置的有效载体，成为三次产业融合发展的落脚地，成为当地农民就业兼业的主要选择地；支持落户企业不断延伸产业链、打造供应链、提升价值链，重点发展经济效益高、就业容量大的县域富民产业；规范推广政府和社会资本合作模式，鼓励中央企业等参与县城建设。

以发展特色产业为方向，构建内涵更加丰富的县域产业体系。目前多数县城产业发展滞后，存在产业数量少、规模小、层级低、工业不够发达、服务业不够兴旺、产业体系较为单一等问题。由于产业不发达，提供的就业机会少，导致县城很难留住人才。为推进县城发展，必须以发展特色产业为方向，以产业升级为抓手，以人才配置为重点，将当地资源禀赋、特色文化与经济发展相融合，大力开发具有当地特色的加工业和服务业，建成具备地方特色的主导产业，延长和拓宽产业链，完善产业配套设施，夯实县城产业基础。

推进绿色发展和科技发展，让“生态宜居、方便智慧”成为县级城市的名片。县城的建设必须坚守绿色发展理念，将“生态宜居”作为首要建设目标。发挥县级城市后发优势，借鉴现代城市建设经验，利用现有高科技手段，建立完善的软硬件系统，将县城打造建设成为智慧型城市，不断缩小与大城市的发展差距。

（作者：房宏琳，系黑龙江省社会科学院研究员、黑龙江省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员；陈秀萍，黑龙江省社会科学院副研究员）

来源丨楚雄日报

编辑丨黄晓婷

审核丨起永俊 李彦锟 周康

城镇化是现代化的必由之路。过去10年间，我省城镇化水平大幅提升，常住人口城镇化率从2012年的43.4%提高到2022年的58.4%，与全国的差距从9.8个百分点缩小到6.9个百分点。

如何书写新时代的“小城故事”？我省正科学谋划、全力推进。2月27日，省政府新闻办举行“四化同步”主题发布会第二场发布，围绕“深入实施新型城镇化战略 为四川现代化建设提供强劲动力和坚实支撑”主题，有关部门负责人对有关进展进行详细解读。

重点抓好“五个聚力” 确定“一轴三带”空间布局

“到2025年常住人口城镇化率超过60%，提升幅度高于全国的平均水平，到2035年与全国同步基本实现新型城镇化。”发布会上，省发展改革委党组书记、主任代永波首先公布我省新型城镇化发展目标。

当前，我省城镇化处于加快推进期，呈现出一些趋势性特征：从人口流动看，农业转移人口仍将保持较大规模，稳定在2600万左右；从空间分布看，城镇的人口向大城市和县城“两端”集聚态势明显，全省城镇常住人口近四成居住在成都市、绵阳市、南充市、宜宾市、泸州市城区，近三成居住在县城；从资源要素看，我省人口跨省跨市流动频繁，城市公共服务供给能力与日益增长的外来人口需求还不匹配，城镇化从城乡关系向“城乡+区域”的关系加速演变。

基于这样的趋势性特征，常住人口城镇化率3年时间要从“58.4%”到“超过60%”，我省具体怎么做？

代永波介绍，围绕目标，我省将重点抓好“五个聚力”：聚力优化城镇体系结构、聚力加快农业转移人口市民化、聚力促进产城融合发展、聚力推进新型城市建设、聚力提升城市治理水平。在聚力优化城镇体系结构方面，我省将建强现代化成都都市圈，推动绵阳、南充、宜宾、泸州加快建设城区常住人口300万以上的Ⅰ型大城市、达州加快建设城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市。

综合考量融入国家城镇化战略格局和全省实际，我省将按照“一轴三带”空间布局推进城镇化建设。其中，“一轴”是指做强成渝城市发展主轴；“三带”分别指壮大成德绵眉乐雅广西攀城市发展带、打造成遂南达城市发展带、培育攀宜泸沿江城市发展带。

县城是城镇化建设的重要载体。我省有128个县和县级市，数量居全国第一，加快推进县城建设对促进四川新型城镇化发展、构建新型工农城乡关系具有重要的意义。

代永波介绍，推进新型城镇化过程中，我省将因地制宜、突出特色，分类推进县城新型城镇化建设，加快发展大城市周边县城，同时实施县城市政基础设施建设行动、县城公共服务供给优化行动、县城人居环境质量提升行动、县城辐射带动乡村促进行动，增强县城综合承载能力，打造特色鲜明、富有活力、宜居宜业的现代化县城。

做强产业和人口关键要素 实现人、产、城协调发展

产业是城镇化的根基，有产业才有岗位、才有城镇人口的聚集。从全国成功的发展经验来看，城镇的发展必须以产业的发展为支撑。

宜宾市副市长雷涛分享了该市人、产、城协调发展的先进经验。坚持以产兴城、以城促产、产城相融，宜宾大力推进新型工业化，全力打造世界级优质白酒产业集群、全球一流动力电池产业集群、国家级晶硅光伏产业集群、全国同类城市领先的数字经济产业集群。通过产业发展，就业岗位大量新增，近3年，仅宜宾三江新区就新增就业岗位20万个以上，新增产业工人4.1万人。

新型工业化是“四化同步”发展的主引擎，新型工业化与城镇化如何良性互动？经济和信息化厅二级巡视员李文莉介绍，在主动适应以都市圈和城市群为主体形态的城镇化进程中，我省将积极推动重大生产力布局调整，着眼“五区”产业共兴，推动资源地、研发地、生产地、消费地联动，实现人、产、城协调发展。

具体举措上，重点围绕三个方面展开——

以优势产业为突破口。出台实施电子信息、装备制造、食品轻纺、先进材料、能源化工、医药健康六大优势产业提质倍增计划，建设具有四川特色的现代化产业体系。梯次培育一批省级、国家级、世界级先进制造业集群，用强大的产业支撑保证城镇健康、稳定、持续发展。

以优质企业为支撑点。实施“千亿跨越”大企业大集团提升行动、“贡嘎培优”行动计划、“天府益企计划”、优质中小企业梯度培育计划，推动大中小企业融通发展，力争到2027年培育千亿企业6家，专精特新“小巨人”企业500家，形成大企业“顶天立地”、小企业“铺天盖地”的发展格局。同时，落实工业企业“小升规”支持政策，支持中小企业公共服务体系建设。

以信息技术为动力源。推进新型智慧城市建设，开展第三批省级新型智慧城市试点示范。持续推动基础设施信息化升级、企业行业信息化改造、经济社会信息化转型，促进信息技术在新型城镇化建设中融合应用创新发展，培育形成一批优秀解决方案和产品服务。

人是城镇化的核心。“十三五”以来，我省全面深化户籍制度改革，稳步推进农业转移人口市民化，全省落户城镇的农业转移人口达到1082万，但仍存在农业转移人口进城落户意愿不够强、市民化水平不够高等短板。

如何让进城农业转移人口进得来、留得住、过得好？

“未来，四川将进一步完善户籍制度改革配套保障措施，加快农业转移人口市民化。”公安厅二级巡视员罗毅介绍，我省将注重户籍制度改革与农村产权制度改革等重点改革任务协调联动，完善公平分配和共同富裕制度体系；引导在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务；因地制宜制定户籍迁移政策和户籍制度改革配套政策，构建全省超大城市、大中小城市、重点城镇均衡落户和协调发展的新格局。

深入实施城市更新行动 存量提质改造和增量结构调整并重

当前，全省常住人口城镇化率已超过58%，这意味着实施城市更新行动、提升城市功能品质、促进新型城镇化发展的需求更加迫切。

住房城乡建设厅副厅长叶长春介绍，今后一个时期，我省将深入实施城市更新行动，促进城市发展从大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。“十四五”期间，全省计划新开工改造城镇老旧小区250万户、棚户区15万套、老旧街区87个，加快补齐市政基础设施短板，基本完成城市老旧燃气管道更新改造。

近两年，省内各地实施的一些城市更新项目为城市增添了活力。比如成都八里庄工业遗址片区更新项目，通过仓储物流的疏解腾退、工业遗产活化利用、公园城市场景营造，让“工业锈带”变成“生活秀带”；南充市三公街老旧小区改造项目，将群众参与、拆违治乱、传承文脉、片区更新等有机融合，惠及1100多户居民，昔日落寞的商圈再次变得活跃。

未来，我省将构建完善城市更新政策体系。在深化成都国家城市更新试点基础上，我省将加快推进省级城市更新试点，稳妥开展城市更新条例立法调研，研究出台相关政策文件。

同时，我省将持续在设区城市全面开展城市体检，鼓励有条件的市州将体检工作向县级城市和县城拓展延伸，逐步建立城市体检与城市更新有效衔接的工作机制。

城市更新不是拆除和重建。叶长春强调，在实施城市更新行动中，将严格控制大规模拆除、搬迁。注重保护利用既有建筑、保持老城格局尺度、延续城市特色风貌，重点抓好古树名木和历史建筑保护，全力保留城市记忆。（记者 燕巧 寇敏芳 高敬）

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