11月23日，佛山南海开展全域土地综合整治攻坚战迎来一周年。

这一年，南海剑指低效建设用地，通过用地腾退实现复垦复绿，为重点民生、产业项目落地储备连片用地。

这一年，南海以村级工业园拆除改造为重要突破口，大刀阔斧推进改革，加快建设广东省城乡融合发展改革创新实验区（下称“实验区”）。

这一年，南海先后出台50多份创新政策，在全省首推“三券”制度，构建起“1+3+4”全域土地综合整治政策体系，为土地综合整治工作开展保驾护航。

至今，南海已完成村级工业园拆除改造9276亩、村级工业园综合整治3.88万亩、连片产业用地整备5819亩、产业保障房建设104.6万平方米、低效建设用地腾退并复垦复绿2373.9亩、新增耕地及垦造水田2148亩、集约农用地1.13万亩。全域土地综合整治的“南海探索”正加快走向纵深。

向低效、零散、碎片化土地“宣战”这一年，南海做对了什么？以全域土地综合整治为抓手，南海如何力促区域加快迈向高质量发展新阶段？

当前，南海正加快建设广东省城乡融合发展改革创新实验区。容铸华 摄

从“项目等地”到“地等项目”

为产业升级招商引资提供土地保障

11月7日，佛北战新产业园起步区——狮山新材料产业园二期项目以100%的同意率通过表决，284亩土地征收以及约42.8亩的整合置换表决方案获得村民认可。

11月10日，狮山镇大榄村级工业园改造项目约60亩旧厂房现场开拆。以此为起点，面积约3000亩的狮山大榄佛陶高端制造装备综合研发生产基地项目加速推进。

随着多个项目按下快进键，南海全域土地综合整治攻坚步伐提速。在拆除改造的土地上，一批重点项目即将拔地而起，成为挺起南海产业经济发展脊梁的重要力量。

自2021年11月23日打响“第一炮”以来，南海向低效土地宣战，在全区七个镇街迅速掀起全域土地综合整治的浪潮。今年1月18日，南海获批成为广东省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点，更进一步推动整治工作走向纵深，落到实处。

随后，以实验区建设为牵引，以实现产业、城镇、农业农村和生态空间“四集中”为目标，以“全空间”“全部门”“全要素”和“全周期”整治为理念，南海聚焦破解土地利用碎片化问题，全面推进全域土地综合整治。

南海深谙土地之于项目发展的重要性。目前，桂城平洲工业园、九江临港国际产业社区、西樵新田村改项目、丹灶联泰生命电子产业园、狮山佛北战新产业园起步区、大沥沥北湖马工业区及里水南海电子信息产业园等一批重点项目正在加快整备。

上述种种也释放了南海深入推动“项目等地”向“地等项目”转变，把土地真正交到实业家手里的发展信号。以全域土地综合整治为重要抓手，南海正着力为传统产业转型升级、优质项目招商引资提供充足的土地要素、空间保障。

以全域土地综合整治为重要抓手，南海正加快推动传统产业转型升级，图为西樵何氏美丽渔场项目。通讯员供图 受访者供图

数据显示，截至11月中旬，南海今年累计供应产业用地76宗，面积约4644亩。以佛山盛世腾飞智造产业项目为例，该项目位于大沥湖马工业区，于今年11月中旬举行动工仪式。这也是佛山首个通过“毛地”入市政策，实现村级工业园连片开发改造的“工改工”项目。

随着低效零散建设用地的加快腾挪，整备出来的连片用地，为重点项目落地投产打开了全新的发展空间。在腾出的土地上，南海正加快迈入产业、城市高质量发展的新阶段。

构建“1+3+4”政策体系

让土地可用好用能支配

深化全域土地综合整治，是南海突破现有瓶颈，推动区域经济高质量发展的必答题。

改革开放以来，南海“村村点火、户户冒烟”，开始了县域经济发展的南海探索，并一举跻身广东“四小虎”。但与此同时，由于过往缺乏统筹规划，土地利用相对粗放，目前南海土地开发强度已超50%，村级工业园低效零散分布，耕地和永久基本农田“星罗棋布”。

土地碎片化问题突出，成为制约南海下阶段经济高质量发展的关键因素。为此，南海更需紧握全域土地综合整治试点机遇，借力存量土地开启“二次创业”，对农用地、建设用地、生态用地来一次革命性的大整治、大腾挪、大归并，规划好、整理好、统筹好、利用好全区土地资源，让土地可用、好用、能支配。

为有效实现对低效建设用地的腾挪归并，南海探索构建“1+3+4”政策体系。其中，“1”是指一份试点工作方案，“3”是指“三券”核心制度，“4”是指四类配套政策。今年9月16日，南海举办首场地券指标拍卖会，标志着南海地券指标跨镇街公开交易全面落地，更加高效的土地腾挪、指标流转格局正在加速形成。一个月后，在区级政策框架下，里水出台了首份镇级地券、房券实施细则。

目前，在纳入制定清单的40份政策中，“三券”指导意见及地券、房券、绿券实施暂行办法，区域平衡协调发展指导意见，金融支持全域土地综合整治工作指引等30份文件已出台；“三旧”微改造项目管理实施指引等2份文件即将印发；市场化运作指导意见等4份文件已完成征求意见并修订完善中；工业用地增改平衡方案等4份文件正加紧起草。

桂城半月岛生态公园。通讯员供图

不仅如此，南海还“大手笔”设立区级全域土地综合整治项目专项扶持资金150亿元；各镇街落实各类全域重点项目资金预算安排60亿元；村（居）集体经济组织自行筹措资金约50亿元。

来自南海区全域土地综合整治指挥部办公室的数据显示，截至今年10月底，南海农商行授信支持南海村级工业园改造项目（含都市型产业载体项目）累计60个，授信金额合计184.46亿元，累计发放104.65亿元。同时，南海正积极申报专项债资金，计划申请发行专项债券融资超过310亿元，以财政资金投入及专项债发行激活社会资本参与动能，加快拓宽项目融资渠道。

联手社会资本争取更多资源

推动土地整治与多元要素跨界融合

随着全域土地综合整治的高效推进，在相对充足的土地要素保障基础上，一批大项目纷至沓来。

今年以来，虎牙总部项目、深圳科技园佛山科创园（一期）项目等一批重点产业项目在南海相继开工；徐工建机广东基地项目（一期）、中海万泰海洋石油项目等一批重点产业项目相继投产。截至10月底，南海共有46个超亿元制造业项目开工，完成投资31.44亿元，开工数量排名全市第一；投产项目22个，完成年度计划投资占比111%，排名全市第一。

在这背后，是南海针对招商引资重点项目做好土地征收、项目落户服务等工作的具体体现。除了明确由区统筹对接谈判，制定相关落户方案外，南海还同步建立并联审批工作专班工作例会制度、重大项目挂牌督办机制，为重大项目建设开辟“绿色通道”。

南海区全域土地综合整治指挥部办公室相关负责人表示，接下来，南海将进一步完善政策体系，优化审批服务流程，提高政策便民利企水平。比如，主动加强与省、市层面对接，争取将拆旧复垦立项及验收、“工改工”及“旧村改造”项目的“集转国”审批等有利于加快项目推进的行政审批权限下放至区级实施。

同时，南海将积极争取省、市对试点建设多维度、多要素、多样化的扶持政策，如对整治项目给予用地规模及指标周转使用支持；允许灵活运用拆旧地块形成的指标规模腾挪到建新项目；创新探索耕地占补平衡指标分离管理、增减挂钩指标拆分使用、建立区级规模台账管理等，进一步强化用地要素保障，赋能重点项目落地实施。

按照计划，南海还将进一步拓宽融资渠道，通过加快申报专项债资金、建立城市更新基金、强化国资投入、引导社会资本参与等方式，为项目实施提供长效化资金支持，并探索运用“项目整治方案+政策包”方式挂牌引入社会资本。

值得一提的是，结合南海产业地图、招商地图以及各镇街产业特点，南海还将进一步抢抓“两高四新”重大项目，实现龙头项目以点带面的示范作用。针对本土企业对补贴要求少、投资见效快等特点，注重统筹市外招商引资和市内企业增资，为本土优质企业增资扩产保留一定比例出让土地。

未来，南海还将重点推动全域土地综合整治与产业、文旅、基础设施建设等多元要素跨界融合，打造“土地整治+现代农业示范”“土地整治+农文旅融合”“土地整治+乡村振兴”等模式，为全省深化土地制度改革、破解土地碎片化问题提供更多有益探索。

【南方日报记者】李欣

【通讯员】南海区整治办

【作者】 李欣

【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端

“这块地我都种了这么多年了，你们凭啥说收就收？”“我不管，想收我的地，就得给我赔偿金......”

张林镇楚营村村委院内，一群人围着村干部争吵不休…

近日，张林镇司法所所长孟凡勇入村开展矛盾纠纷隐患排查，在楚营村委院内，遇到了一群争吵不休的人，为了土地流转急红了眼。

原来，这是一桩历史性土地纠纷问题。楚营村的12组13组14组，在生产队时均摊土地15亩建窑场，后因经济制度发生变化，土地荒芜，被几户群众占为己有耕种。现该村需对该地统一合理利用，支持张林镇区域化种植烟叶，群众因对集体用地政策的不理解，对该村土地流转工作一直有较大抵触心理，认为土地属个人开荒地，村集体没有理由收回流转，为此，村委调解委员会多次开展调解工作，均无果而终。

为了妥善化解矛盾、提高工作效率，孟所长在摸底了解后，对私自占用耕地的几名群众进行了耐心的法律讲解和劝说。土地流转是农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为，同时土地流转要签订流转合同，受法律保护。本人若未取得土地承包权，占为己有是违法行为。

在孟所长的耐心调解下，9月18日，几户群众终于同意将无取得承包权私自种植的窑场地交给集体，并当场达成协议，同时也深刻认识到自己的不足，表示同意土地流转，以后一定多学习法律知识，跟上时代的步伐。

一场持续多年的土地权属纠纷终于得到了化解，该村土地集体流转顺利进展，园满完成镇分配的区域化种植土地流转指标。

第157问 专项债项目“用地指标不足”怎么办？

随着时代的进步，我国经济社会发展面临着重要战略机遇期，同时，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。在谋划新增专项债券项目时，我们经常会遇到因为“建设用地指标不足”，而导致项目没有土地进行工程实施，最终项目无法落地。那么，“用地指标不足”究竟代表的是什么呢？

一、什么是建设用地指标？

用地指标指国家为保护耕地，对建设用地采取的控制手段，即每年度对各地方建设用地面积设置最高限度，不得突破。

二、建设用地指标不足原因？

根据《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》及调整方案，确定了全国各地方建设用地总规模、耕地保有量及基本农田保护面积，由各地方政府根据土地利用总体规划，对一定时期内的建设用地总规模进行控制，同时，调整方案提出，建设用地必须严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。

三、建设用地指标不足应该怎么办？

由于建设用地指标的总量限制及未来新增建设用地指标的日趋收紧，对于各地市来说，如何能够获取充足的建设用地指标来进行项目的实施，以拉动城市的发展，成了最需要解决的问题。对此，我们可以从三个方面来讨论：

1、新增建设用地指标

由于我国土地属于存量资源，新增建设用地意味着其他用地“农用地”及“未利用地”向建设用地转化，而我国实行耕地保护红线，确保实有耕地数量稳定、质量不下降的严格耕地保护政策，要求建设用地占用耕地必须考虑耕地占补平衡，即建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。

补充耕地的方式：补充耕地指标交易

1）定义

2018年国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》提出，跨省域补充耕地国家统筹管理办法，指耕地后备资源严重匮乏的直辖市，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务的行为。坚持耕地占补平衡县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，明确补充耕地国家统筹实施范围，合理控制补充耕地国家统筹实施规模

在此过程中，由国土资源部负责跨省域补充耕地国家统筹管理，会同财政部、国家发展改革委、农业部等相关部门制定具体实施办法，进行监督考核；财政部会同国土资源部等相关部门负责制定资金使用管理办法；有关省级人民政府负责具体实施，筹措补充耕地资金或落实补充耕地任务。

2）办理流程

由省、直辖市人民政府向国务院提出补充耕地国家统筹申请。其中，有关省根据实施重大建设项目建设占用耕地需要和补充耕地能力，提出需国家统筹补充的耕地数量、水田规模和粮食产能。

国土资源部组织对补充耕地国家统筹申请的评估论证，汇总有关情况并提出意见，会同财政部按程序报国务院批准。国土资源部、财政部在国务院批准之日起30个工作日内函复有关省、直辖市人民政府，明确国务院批准的国家统筹规模以及相应的跨省域补充耕地资金总额。

案例：

2018年1月25日，四川省巴中市与四川省成都市高新区达成2018年首单耕地占补平衡指标易地流转协议，流转指标金额达2.01亿元。流转指标将用于成都高新技术开业开发区建设占用耕地易地占补平衡。

2、积极盘活存量指标

建设用地包括新增建设用地和存量建设用地，存量建设用地指标原来已经变为建设用地的土地（包括集体建设用地和国有建设用地 ）各加大盘活力度，充分利用。我国主要通过实行城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等，来促进存量建设用地的优化。

城乡建设用地增减挂钩节余指标交易

1）定义

城乡建设用地增减挂钩节余指标交易，是指将具备集体建设用地指标的土地复垦为耕地等农用地，用需要占用的耕地等农用地进行交换。通俗来讲，如果想要多征一亩地建设项目，就需要在其他地方增加一亩耕地、减少一亩建设用地（将废弃的农村建设用地复垦为耕地）。

2）办理流程

国土资源部根据有关省（区、市）土地利用和贫困人口等情况，经综合测算后报国务院确定跨省域调剂节余指标任务。

经国务院同意，国土资源部将跨省域调剂节余指标任务下达有关省（区、市）。有关省（区、市）可结合本地区情况，将跨省域调入、调出节余指标任务明确到市、县。

按照增减挂钩政策规定，深度贫困地区所在地省级国土资源主管部门组织编制和审批拆旧复垦安置方案，帮扶省份省级国土资源主管部门组织编制和审批建新方案，通过城乡建设用地增减挂钩在线监管系统报国土资源部备案。

案例：

2017年12月28日，四川省启动了全国首例跨省域土地流转，由四川省乐山市马边县与浙江省绍兴市越城区签订增减挂钩节余指标流转协议，签约流转节余指标7000亩，协议总金额50.4亿元，亩均价格72万元。

3、积极争取国家和省重点建设项目

根据《自然资源部关于2020年土地利用计划管理的通知》，纳入国家重大项目清单的项目用地；纳入省级人民政府重大项目清单的单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目用地，在批准用地时直接配置计划指标。

未纳入重点保障的项目，配置计划指标与处置存量土地挂钩，根据各地市实际情况进行分配用地指标。建议各地可进一步加大重点项目的谋划，争取将更多的项目纳入国家和省重点建设项目，使用国家和省预留指标，是为获得建设用地指标的有效途径。

案例：2021年1月《云南省人民政府关于促进高新技术产业开发区高质量发展的实施意见》提出：对高新区纳入国家重大项目清单的项目用地以及省人民政府重大项目清单的单独选址项目用地，在批准用地时直接配置计划指标。

随着人口持续增长，我国人多地少、耕地资源不足的矛盾日益显现。为确保18亿亩耕地红线和国家主粮安全，国家对建设用地实行严格的指标控制，对于各区域来说，不仅需要严格落实“占补平衡”，还应提高存量建设用地的利用效率，才能在保护耕地红线的基本方针下，同时获得充足的建设用地指标以满足当地的经济发展。

2022年8月10日，内蒙古自治区自然资源厅印发的《土地综合整治和规划建设用地规模指标统筹管理办法》提出：规划建设用地规模指标可以交易。

什么是规划建设用地规模指标？

规划建设用地规模指标，是指在国土空间总体规划实施期内，各地在满足自身发展需求的前提下，通过节约集约用地、提高土地利用效率等方式，节余的可供跨行政区域调剂使用的规划建设用地规模。

交易价格是多少？

规划建设用地规模指标按每亩50万元确定交易指导价，成交价不得低于指导价。

需要调规吗？

涉及规划规模指标交易的，需交易双方盟市、旗县（市、区）人民政府按法定程序进行国土空间规划修改审批，并及时报自然资源厅备案。

指标收益如何分配和使用？

指标交易后，由自治区财政按比例确定统筹指标收益分配。规划建设用地规模指标收益按80%的比例返还被统筹旗县（市、区）。规划建设指标收益主要用于土地综合整治、城镇基础设施建设等。

未交易怎么办？

规划建设用地规模指标超过1年未交易的，可按地方需求原渠道划转至被统筹旗县（市、区）

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